環(huán)境管理新規(guī)雛形初現(xiàn) 第三方治理迎新一輪契機
早在2015年1月，我國首次在全國范圍推行排污許可證制度，按照規(guī)定，所有排污單位只有在取得排污許可證的前提下，才算擁有了合法排污證明。對于無證排污，辦法明確表示，將按照新《環(huán)保法》的規(guī)定，對其直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予拘留處罰。其中，排污單位包括排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者;同時還分為重點排污單位與一般排污單位。
環(huán)境管理新規(guī)雛形初現(xiàn) 第三方治理迎新一輪契機
被稱為環(huán)境污染“防火墻”的環(huán)評制度即將迎來巨變。
一位接近環(huán)保部的人士近日指出，環(huán)保部正在研究構(gòu)建以排污許可證制度為核心的環(huán)境管理制度體系，改變過去以環(huán)評制度為主要抓手的環(huán)境管理體制。“不過，現(xiàn)行的排污許可證制度目標(biāo)和定位還不明確，與其它主要環(huán)境管理制度之間缺乏足夠的內(nèi)在聯(lián)系，難以構(gòu)成一整套相互配合的制度體系，所以需要設(shè)計全新的排污許可證制度。”上述人士表示。
而與環(huán)評制度形成鮮明對比的是，前不久，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光在接受媒體采訪時公開表示，按照我國環(huán)境管理制度改革高效、降低成本的目標(biāo)，現(xiàn)在十分“強勢”的環(huán)評制度將逐漸被簡化。同時，“十三五”期間，排污許可制度的地位將進一步被強化，并逐漸成為我國環(huán)境管理制度的核心。
而這回，排污許可制真的要來了嗎?
環(huán)評程序簡化將推排污許可證
“十二五”期間，國家層面對151個不符合條件的項目環(huán)評文件不予審批，總投資達7600多億元。
新一輪環(huán)保風(fēng)暴刮起的同時，環(huán)境管理制度改革也悄然開啟。在近日中國政法大學(xué)等研究機構(gòu)主辦的新《環(huán)保法》實施情況評估研討會上，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光曾透露，按照我國環(huán)境管理制度改革高效、降低成本的目標(biāo)，現(xiàn)在十分“強勢”的環(huán)評制度將逐漸被簡化，同時“十三五”期間，我國排污許可制度的地位將進一步被強化，并逐漸成為我國環(huán)境管理制度的核心，暌違多年的排污許可證法律法規(guī)也將完成制定。
然而，即使“十三五”期間我國將全面推開排污許可制度，進而形成排污許可為核心的環(huán)境管理制度體系，但蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授馮嘉坦言，排污許可制度難以執(zhí)行下去的主要原因除了法律制度細則沒有具體落地外，還有就是執(zhí)法能力無法跟上。
具體來說，目前我國還無法對企業(yè)排污量進行連續(xù)性監(jiān)測，而這是總量控制與排污許可證制度推行的根本條件之一。“如果在目前的條件下全面推行排污許可制度，只能依靠企業(yè)自行監(jiān)測數(shù)據(jù)，但目前，我國企業(yè)自行監(jiān)測排污標(biāo)準尚不清晰，而且企業(yè)也沒有監(jiān)測資質(zhì)，因此，這種監(jiān)測數(shù)據(jù)的執(zhí)法效力難以得到保證，無法成為直接的執(zhí)法依據(jù)。”馮嘉表示，可見，排污許可核心制還是任重而道遠的。
開出環(huán)境治理“新藥方”
近年來，中國生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護工作取得顯著成績，在空氣環(huán)境管理方面，以保障人民群眾身體健康為出發(fā)點，環(huán)境質(zhì)量改善為核心，著力構(gòu)建大氣污染防治的新機制，全面落實“大氣十條”，取得了積極進展。一是加強頂層設(shè)計，不斷強化法治保障;二是以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，日益健全管理制度;三是環(huán)保工作取得成效，全國空氣質(zhì)量逐年改善。
環(huán)保部副部長趙英民強調(diào)，將通過改革完善排污許可制度，全面推進和完善環(huán)境保護各項制度。對此，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授宋國君介紹說，通過排污許可證制度，大約80%的中國環(huán)境問題都可以解決，大氣和水污染源中只有空氣污染中的移動源不適合用排污許可證制度，比如機動車等，空氣污染移動源只有大城市才比較突出。
趙英民進而指出，建立以排污許可制度為核心的固定源環(huán)境管理制度，推動排污許可條例的出臺，通過排污許可證監(jiān)管，為空氣質(zhì)量管理奠定基礎(chǔ);制訂管理名錄，實現(xiàn)排污許可全覆蓋，同時逐步將固體廢物和環(huán)境噪聲依法納入排污許可管理;出臺系列技術(shù)文件，提高許可證管理的科學(xué)性和精細化，規(guī)范許可證的申請、核發(fā)、執(zhí)行和監(jiān)管;推行企業(yè)守法承諾，落實企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任，形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染管理新格局。
事實上，針對環(huán)境污染防治，向發(fā)達國家“取經(jīng)”，建立完善的排污許可證制度一直是2016年來業(yè)界討論的焦點。早在2014年11月，環(huán)保部正式發(fā)布《排污許可證管理暫行辦法》的征求意見稿。宋國君認為，這個征求意見稿并沒有太大改進，并不是發(fā)達國家普遍實行的排污許可證制度，名字一樣，本質(zhì)完全不一樣。許可證制度對于污染源是“一證式管理”，把所有的環(huán)保要求都寫進許可證，企業(yè)按照許可證守法，政府按照許可證執(zhí)法。
二十載“起死回生”?
排污許可制度雖然尚未出臺正式條例，不過通過環(huán)保部開展的改革試點工作以及多位專家描述，新制度的雛形已露出端倪。
“新的排污許可證制度和之前的排污許可證完全不是一回事，如果非要往一起聯(lián)系，它們只有名字一樣。”中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授宋國君將新制度和現(xiàn)行的排污許可證劃清了界限。他認為，如今環(huán)保部籌備推行的排污許可證，和西方發(fā)達國家的排污許可制度基本一致，是對固定污染源的一證式管理，全生命周期的排污許可。
更為值得注意的是，改革之后企業(yè)將背負更大的“自證”壓力。陸朝陽在向企業(yè)提供環(huán)境咨詢過程中，感受到企業(yè)對排污許可制度改革的關(guān)注。隨著頂層設(shè)計的重構(gòu)，壓力已經(jīng)傳到了企業(yè)。與陸朝陽觀點相似的還有業(yè)界資深人士趙笠鈞：“在新制度的概念之下，原來政府部門要監(jiān)督企業(yè)怎么運行，現(xiàn)在變成企業(yè)最著急，因為企業(yè)要自證清白。企業(yè)一年下來排放了多少量，政府發(fā)放排污許可證允許的排放量是多少，我得自證清白。”
突如其來的制度變革將會為一個新產(chǎn)業(yè)帶來生機。企業(yè)的自證壓力很可能催生第三方環(huán)境服務(wù)行業(yè)，趙笠鈞相當(dāng)看好這個行業(yè)前景：“企業(yè)的工作量加大了，同時催生一個環(huán)境服務(wù)業(yè)。這就好像要找會計師事務(wù)所做財務(wù)報告一樣，企業(yè)以后還得做一份環(huán)境審計報告，包括一年下來產(chǎn)生的污染因子、污染當(dāng)量等一系列數(shù)據(jù)。”
“很多做環(huán)境檢測、監(jiān)測的公司，現(xiàn)在都盯著這個大市場，有商機。”南京大學(xué)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司總經(jīng)理陸朝陽也有類似的看法。然而，環(huán)保部門在推行排污許可制度改革過程中，未必就能一帆風(fēng)順，僅從作為改革探路者的海南試點來說，一切也才剛剛開始。
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